從歷史“分合”看電改方向
從歷史“分合”看電改方向
電力市場不能一家獨大，需要百花齊放，形成良性競爭局面。在電力“節(jié)點”處引入市場機制，必須配合以“線”的改革，讓“線”能夠真正發(fā)揮綜合規(guī)劃功能，這樣，“節(jié)點”改革也會更容易。
三月下旬，《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》出臺，電力體制改革重點解決五個問題：一要還原電力商品屬性，形成由市場決定電價的機制，以價格信號引導資源有效開發(fā)和合理利用。二要構(gòu)建電力市場體系，促進電力資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。三要支持清潔能源發(fā)展，促進能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。四要逐步打破壟斷，有序放開競爭性業(yè)務，調(diào)動社會投資特別是民間資本積極性，促進市場主體多元化。五要轉(zhuǎn)變政府職能，進一步簡政放權(quán)，加強電力統(tǒng)籌規(guī)劃。本文就電力改革中的一些問題予以探討。
電的屬性
電力體制改革中強調(diào)“要還原電力商品屬性”，然而，電力盡管具有商品屬性，但和一般的商品具有很多不同之處，這就決定了電力在有效運用“由市場決定電價的機制”方面存在很多困難。
電，從被發(fā)明，是以直流電的形式存在，這種供電方式是由一個孤立的電源向用戶供電，是一種完全意義的私有化商品，其定價遵從市場機制。后來，特斯拉改寫了愛迪生的直流電模式，發(fā)明了交流發(fā)電機，使用電成本大幅度降低，用電形式多樣化，滿足了構(gòu)建電網(wǎng)的初步要求。此時，電力逐漸開始具備了公眾屬性，是多個電源和用戶結(jié)成網(wǎng)絡。從20世紀20年代開始，電力的生產(chǎn)和使用形成了網(wǎng)絡系統(tǒng)。電力系統(tǒng)的發(fā)展也是遵循網(wǎng)絡的發(fā)展規(guī)律，隨著電網(wǎng)控制技術(shù)的提高，電力系統(tǒng)開始形成包含很多個電源和用戶的復雜網(wǎng)絡，電網(wǎng)的壟斷特性開始顯現(xiàn)，以電源為中心的運營模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐噪娋W(wǎng)為中心。二戰(zhàn)之后，隨著各個國家對電力需求的增加，電網(wǎng)越來越大，電網(wǎng)已不僅僅是輸送電能的通道，還成為電力相關(guān)用戶的公共平臺，將很多節(jié)點連接起來，形成一種互相聯(lián)系和制約的關(guān)系。發(fā)電和用電都不再是獨立的，電力網(wǎng)絡中任何一個節(jié)點的變動都會導致其他部分的變動。每個用戶的行為都會發(fā)電以及對其他用戶的用電產(chǎn)生影響，發(fā)電也要考慮到電力供需平衡的問題。因此，電力不再是一個單純的私有化商品，還具有公共屬性。也因此，通過政府介入電力管理的方式來解決電力的公眾屬性問題，但是勢必會造成資源壟斷，而忽視了電的商品屬性，造成電價不合理、不利于節(jié)能減排等很多問題。
因為電力具有商品屬性和公眾屬性兩重屬性，所以要還原電力的商品屬性，需要從復雜網(wǎng)絡系統(tǒng)的屬性對電網(wǎng)進行分解和探討，看電力系統(tǒng)的哪些方面可以還原部分商品屬性，那些部分不能。電力系統(tǒng)復雜網(wǎng)絡的節(jié)點包括發(fā)電廠和用戶，線主要由輸送電設施組成。在線的層面上，單一的線是無法把來自不同發(fā)電廠發(fā)出的電力給區(qū)別開的。要從線的層面上把不同來源的電分開的話，需要重復建設很多線，而重復建設很多不同的線對于社會資源是一種巨大浪費，還不利于電力資源的調(diào)配。因此，電力系統(tǒng)在單一的“線”的層面上更具有社會屬性，而在“節(jié)點”上，不同節(jié)點可以有不同特點，因此從節(jié)點層面上可以更具有商品屬性。還原電力的商品屬性主要應該從節(jié)點入手。
從這個意義上說，如果不考慮到中國現(xiàn)在電力系統(tǒng)的各種利益和制度的阻礙，在發(fā)電廠這樣的節(jié)點，理論上可以引入更好的競爭策略，更好地還原電的商品屬性。而對于線路，最好還是以公共屬性為主，對其職能和業(yè)務進行明確認定和劃分，同時改變對其的監(jiān)管與考核體系，實現(xiàn)資源綜合規(guī)劃，這樣不僅有利于更好地定義電價，還可以促進電網(wǎng)企業(yè)更好地實現(xiàn)節(jié)能減排。目前國家用超前的速度構(gòu)建起穩(wěn)定、強大的電網(wǎng)架構(gòu)，更有利于做好“線”的綜合規(guī)劃功能，還原電力的商品屬性。有了好的平臺，才會有更加豐富精彩的“商業(yè)街”。讓政府在電力系統(tǒng)管理中的職能由直接介入變成單純的監(jiān)管者，這是符合電力系統(tǒng)作為復雜網(wǎng)絡的發(fā)展規(guī)律的“去中心化”思路，更符合自然規(guī)律所要求的讓網(wǎng)絡自發(fā)管理，形成神經(jīng)網(wǎng)絡自我智能管理的模式。這是長遠目標，是人類利用自然規(guī)律的最高表現(xiàn)形式。
從電力發(fā)、輸、配、售四個環(huán)節(jié)的自然屬性看，目前國家開始試行的在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)引入競爭機制的“放開兩頭”的思路是符合自然規(guī)律的。大用戶直購電、建立民營資本運作的電力交易所和售電公司、發(fā)電側(cè)市場化改革，都是很好的改革思路。2013年以來，大用戶直購電在全國多個地區(qū)開始試點，但目前的效果還不顯著。其他策略目前也沒有得到很好的實施，究其原因主要是政策障礙以及和目前電網(wǎng)體制的利益沖突。例如在政策方面，對大用戶直接交易設置了節(jié)能減排、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)政策門檻。因此，筆者認為，一方面不能因為目前的效果不顯著就“因噎廢食”;另一方面，在“節(jié)點”處引入市場機制，必須配合以“線”的改革，讓“線”能夠真正發(fā)揮綜合規(guī)劃功能，這樣，“節(jié)點”改革也會更容易。
歷史鏡鑒
回顧電力體制改革的歷史，有以下一些可借鑒之處。
1.堅持以有效果為導向的改革思路。電力系統(tǒng)變動的價值取決于是否因時而異、因地制宜。電力的短缺往往是制約經(jīng)濟社會進步的重要因素。從20世紀60年代開始，中國就進入了長期的電力短缺狀態(tài), 至1986 年，短缺量超過了總發(fā)電量的20%。造成缺電的原因一方面是經(jīng)濟快速發(fā)展，用電需求增加，另一方面，電力生產(chǎn)投資不足。政企分開是讓電力資源市場化的良好開端，以省為實體是要求在聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度的情況下，分封而治、集資辦電。這樣的電力體制很好地適應了當時的需要，使電力系統(tǒng)對中國經(jīng)濟發(fā)展的制約得到解除。可以說，當時電力體制改革的成績是非常顯著的。
由此可以看出，以效果為導向，“有效果”比“有道理”更重要的實用生存智慧結(jié)合“因時而異、因地制宜”的做法讓當時的電力產(chǎn)業(yè)有很大發(fā)展。
未來的電力體制改革中，在局部試點中可以嘗試“以效果為導向”的改革思路，大膽嘗試一些新方法、新思路。
2.從“分合”的參與主體變動中尋找發(fā)展動力。中國電力供需在1997年達到平衡。到了1999年，電力過剩10%。實際上，這樣的過剩并不算真正的過剩，只是因東西部發(fā)展不平衡所致。上一個十年的政策是“諸侯分封制”，各省雖然安心發(fā)展各省的電力，不擔心自己的利潤受損，但這樣也就造成一省之內(nèi)的電源結(jié)構(gòu)單一，在國家層面的電網(wǎng)整體溝通和互惠互利方面，也產(chǎn)生了“接口問題”。因為沒有統(tǒng)一標準，所以，“省為實體”就像漫天繁星孤立于蒼穹之上。于是，2002年，再次出現(xiàn)全國電力短缺。2005 年，全國26 個省( 市、自治區(qū)) 經(jīng)歷電力短缺，是1990年以來最為嚴峻的一年。這期間，中國借鑒了西方優(yōu)秀模式，實行發(fā)輸配售各自獨立，建立單一購買機制，并成立獨立監(jiān)管機構(gòu)。500kV線路逐漸使各省網(wǎng)之間的鏈接穩(wěn)固緊密。華北、華中、中南、東北、西北等地區(qū)逐步開始堅強電網(wǎng)的鏈接，500kV、750kV甚至1000kV，使中國電網(wǎng)跨越了一個又一個難關(guān)，打破了高電壓等級電網(wǎng)不安全、不穩(wěn)定之說。到2006年，電力供需大體平衡。而到現(xiàn)在，電網(wǎng)系統(tǒng)因為過于綜合而又形成了幾個電網(wǎng)公司巨頭的壟斷，又出現(xiàn)了不利于發(fā)展的局面。
在管理機制中，參與主體的屬性與隸屬等對管理機制的運行具有非常重要的作用。而其中對于參與主體的“分合”策略往往能夠成為推動管理機制變化的非常有效的驅(qū)動力。從上述改革之路中可以看出，當時電力系統(tǒng)因為之前各省分而治之的原因?qū)е码娏ο到y(tǒng)局部與整體系統(tǒng)的沖突。一個系統(tǒng)中多主體參與者各自只為了自身利益而做事時，勢必會產(chǎn)生這樣的局面。系統(tǒng)中具有多主體參與者的好處是可以最大限度發(fā)揮每個主體的效能，讓整體效益從低水平提升到較高水平，但也勢必造成主體之間的差異性，從而導致整體的不平衡，導致局部發(fā)展不利。在這種情況下，唯有將一些利益最相關(guān)的主體聯(lián)合形成更大的“主體聯(lián)盟”，才能解決因為主體過多過分散而導致的系統(tǒng)不平衡問題。然而，發(fā)展到一定時期，又會出現(xiàn)因“主體聯(lián)盟”而產(chǎn)生的新的壟斷。在這種情況下，需要考慮重新定義電網(wǎng)中各個主體的隸屬關(guān)系、利益關(guān)系，必要時重新拆分，并引入多主體之間的“責權(quán)利”交叉機制，讓不同主體之間形成一種網(wǎng)絡交叉式相互滲透、互相合作、互相制約的關(guān)系，以便讓電網(wǎng)的各個主體獲得新的發(fā)展驅(qū)動力。
電改方向
電力系統(tǒng)作為能源系統(tǒng)的一部分，在節(jié)能減排方面有義不容辭的義務。目前電力系統(tǒng)中火力發(fā)電約占全國電力生產(chǎn)總量的70%以上，中國以煤炭為主的一次能源結(jié)構(gòu)決定了火力發(fā)電是中國的主要電力生產(chǎn)方式，今后相當長的一段時期內(nèi)，火力發(fā)電都將是中國電力生產(chǎn)的主要方式，并且是中國環(huán)境的重要污染物之一。同時，目前電網(wǎng)輸配環(huán)節(jié)等的不合理，也會造成電力資源的巨大浪費。因此，在電力系統(tǒng)實行節(jié)能減排，對于中國的環(huán)境治理具有重要意義。
電力體制改革需要充分考慮其與新能源、節(jié)能減排的關(guān)系。
一方面，電力體制改革需要適應新能源發(fā)展的趨勢，在發(fā)電環(huán)節(jié)形成多元化競爭局面，這樣更有利于電力的市場化運行和減少火力發(fā)電比重，在資源轉(zhuǎn)換過程中使電力成為清潔能源，讓買賣雙方和管理者共同創(chuàng)造和維護良好的環(huán)境。因此，電力市場不能一家獨大，而需要百花齊放，形成良性的競爭局面。電既然是商品，只要合法生產(chǎn)，就都可以在市場上買賣。火電、核電、水電是大商鋪里的老字號，也要允許風電、沼氣發(fā)電、個人發(fā)電等小散戶，更要有太陽能等創(chuàng)新者。在多元化競爭中，用服務和質(zhì)量讓客戶買單，電力市場才能在穩(wěn)定中做大做強。
另一方面，在電力體制改革試點的過程中，也不要過多地將電力體制改革和節(jié)能減排等其他國家政策捆綁在一起。電力體制改革在艱難中前行，如果一項改革不能對企業(yè)產(chǎn)生實在的利益，就很難讓企業(yè)真正去推動市場化改革。而“大用戶直接交易”等試點改革中捆綁了節(jié)能減排、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)政策門檻，讓企業(yè)推動改革的動力大大減弱。因此，筆者建議在試點期間不易捆綁太多其他的產(chǎn)業(yè)政策，等到電力體制改革穩(wěn)步推進之后，可以慢慢附加節(jié)能減排等相關(guān)政策。
任何改革沒有一個固定的套路和模式，任何改革都是一種嘗試，在電力體制改革中，應充分考慮到電力系統(tǒng)的自然屬性、自然規(guī)律、改革經(jīng)驗及其與現(xiàn)行政策的關(guān)聯(lián)性，才能更好地推動改革。
(作者單位分別為中國科學院科技政策與管理科學研究所、寧夏送變電工程公司、國家工業(yè)和信息化部信息中心 )
原標題:從歷史“分合”看電改方向
來源:中國經(jīng)濟報告 作者:遲菲 張楊 張明鐘,揚州君昊電氣 m.men-eye.com.cn 轉(zhuǎn)載此文。
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